Các Trung tâm chăm sóc khách hàng - nơi tiếp nhận thông tin và hướng dẫn khách hàng sử dụng các dịch vụ trực tuyến của ngành điện - Ảnh: TTXVN

 

1. Phân biệt dịch vụ hành chính công và dịch vụ công

 

Tại các nước phát triển, không có sự phân biệt giữa dịch vụ công (Public Service) và dịch vụ hành chính công (Public Adminitration Service) mà các hoạt động của bộ máy nhà nước đều được gọi là dịch vụ công. Ngay cả hoạt động quốc phòng, an ninh cũng không hoàn toàn do nhà nước thực hiện, mà một số công việc có thể do doanh nghiệp tư nhân thực hiện như sản xuất vũ khí, nghiên cứu chiến lược quân sự...

 

Trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, nhiều công việc có thể để cho tổ chức xã hội thực hiện như đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe ô tô (ở Đức), cấp hộ chiếu phổ thông (ở Anh), hoặc thực hiện một phần thông qua hợp đồng với tư nhân, như công tác văn thư, lưu trữ của cơ quan hành chính nhà nước; trong lĩnh vực thi hành án, như việc cung cấp dịch vụ nhà tù tư nhân để giam giữ phạm nhân rất phổ biến ở các nước như Mỹ, Anh...

 

Ở Việt Nam, kể từ khi tiến hành công cuộc đổi mới đất nước (năm 1986), việc chỉ thừa nhận khái niệm dịch vụ công hay dịch vụ sự nghiệp công, chưa có khái niệm dịch vụ hành chính công(1) là có lý do lịch sử. Cùng với quá trình đổi mới cơ chế quản lý kinh tế, chuyển mạnh sang cơ chế thị trường, chủ động hội nhập quốc tế, bộ máy nhà nước cũng được cải cách toàn diện trên tất cả các mặt. Tuy nhiên, để bảo đảm tính ổn định, đồng bộ và sự thành công của quá trình cải cách, không phải mọi việc được triển khai cùng lúc mà được làm từng bước, có ưu tiên, vừa có khâu trọng tâm, vừa có khâu đột phá. Theo đó, việc xã hội hóa các dịch vụ công là đòi hỏi khách quan, cần thiết phải được thực hiện trước và quyết liệt để đáp ứng nhu cầu của xã hội.

 

Việc xã hội hóa các dịch vụ công trước hết là trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập, từ một phần đến toàn diện trong tổ chức và hoạt động; đồng thời cho phép các cơ sở ngoài công lập được cung cấp một số loại dịch vụ công mà Nhà nước không cấm và được liên kết với các đơn vị sự nghiệp công lập trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công.

 

Về bản chất, các dịch vụ công là những hoạt động nhằm đáp ứng nhu cầu thiết yếu trong đời sống của người dân mà việc sản xuất, cung cấp không trực tiếp liên quan đến thực hiện quyền lực nhà nước. Đây là điểm khác biệt cơ bản với dịch vụ hành chính công. Hoạt động quản lý nhà nước có hai lĩnh vực liên quan chặt chẽ với nhau, đó là xây dựng, ban hành chính sách quốc gia (được thể chế hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật để trở thành cơ chế quản lý) và tổ chức thi hành chính sách, thực thi pháp luật để quản lý, điều hành các hoạt động xã hội.

 

Trong điều kiện vận hành nền kinh tế thị trường và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, để không dẫn đến xung đột lợi ích và chuyên môn hóa, nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản trị quốc gia, phải đảm bảo nguyên tắc phân biệt và tách bạch giữa hoạt động ban hành chính sách, pháp luật với hoạt động tổ chức thực thi pháp luật. Đây được coi là việc cung cấp các dịch vụ hành chính công mà chủ thể cung cấp là cơ quan nhà nước, còn người thụ hưởng là cá nhân, tổ chức - chủ thể tham gia mối quan hệ với cơ quan nhà nước.

 

Trong nhà nước pháp quyền, mối quan hệ giữa nhà nước với công dân là mối quan hệ bình đẳng. Nhà nước lấy người dân là trung tâm, là đối tượng phải phục vụ trong việc tổ chức thực thi pháp luật liên quan đến quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cá nhân, tổ chức trong quan hệ với Nhà nước; phục vụ cho việc làm ăn, kinh doanh, nhất là về thủ tục hành chính trong quan hệ giữa nhà nước và cá nhân, tổ chức. Do đó, hoạt động này của nhà nước được gọi là cung cấp dịch vụ hành chính công. Như vậy, nhà nước không còn đặt mình đứng trên xã hội mà tự biến đổi thành thực thể ngang bằng, bình đẳng với công dân trước pháp luật, có thể bị công dân khiếu nại, khiếu kiện trước tòa án bằng các cơ chế giải quyết tranh chấp theo luật định. Điều này phù hợp với quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam.

 

Để nâng cao chất lượng phục vụ của nhà nước thì nội dung, cách thức cung cấp dịch vụ hành chính công phải không ngừng được đổi mới. Tương tự như đối với dịch vụ công, dịch vụ hành chính công cũng được từng bước xã hội hóa ở các mức độ, hình thức khác nhau để huy động các nguồn lực ngoài nhà nước. Từ việc phát huy tính tự quản của cộng đồng dân cư để huy động sự tham gia tự nguyện của người dân ở cơ sở, hỗ trợ lực lượng công an bảo vệ an ninh, trật tự, đấu tranh phòng, chống tội phạm; đến việc ủy quyền cho tổ chức ngoài nhà nước thực hiện một số công việc hành chính, một số thủ tục hành chính trong giải quyết công việc của cá nhân, tổ chức; hoặc giao hẳn một số công việc tổ chức thực thi pháp luật cho tổ chức xã hội thực hiện theo quy định của pháp luật…

 

2. Cơ sở của việc chuyển giao dịch vụ hành chính công cho doanh nghiệp, tổ chức xã hội đảm nhiệm

 

Thứ nhất, xuất phát từ nguồn gốc và bản chất của quyền lực nhà nước. Đó là quyền lực công, được xã hội trao cho nhà nước để tổ chức, quản lý các công việc chung của xã hội. Khi xã hội phát triển đến một trình độ nhất định thì bản thân các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội có thể giải quyết được một số công việc nhất định mà không nhất thiết phải do nhà nước đảm nhận. Nói cách khác, khi xã hội có thể tự quản lý, giải quyết được những công việc chung nhất định thì nhà nước phải tôn trọng quyền tự quản đó của xã hội.

 

Thứ hai, sự phân biệt và từng bước tách bạch giữa quản lý nhà nước với cung cấp dịch vụ công tạo cơ sở cho việc xã hội hóa, huy động các nguồn lực xã hội trong cung cấp các dịch công và gắn việc cung cấp các dịch vụ công với cơ chế thị trường, chịu sự tác động các quy luật của thị trường để bảo đảm chất lượng và hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của xã hội ngày càng cao và đa dạng. Hệ quả kéo theo là những thành công và kinh nghiệm trong lĩnh vực này sẽ là cơ sở thúc đẩy hơn nữa xã hội hóa dịch vụ hành chính công.

 

Thứ ba, quá trình phát triển và ngày càng hoàn thiện của cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển của xã hội trở nên đa dạng, phức tạp hơn đòi hỏi phải chuyên môn hóa trong tổ chức và hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Do đó, sự phân biệt và tách bạch giữa hoạch định, ban hành thể chế, pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật là tất yếu khách quan.

 

Trên cơ sở đó, cơ chế tổ chức thi hành pháp luật ngày càng được hoàn thiện, trở nên độc lập tương đối với phần còn lại của bộ máy hành chính nhà nước; hoạt động tổ chức thi hành pháp luật trong quan hệ với cá nhân, tổ chức được coi là dịch vụ hành chính công. Điều đó cho phép thiết lập một loại cơ quan, tổ chức độc lập với các cơ quan hoạch định chính sách, ban hành pháp luật và có chức năng, thẩm quyền chuyên trách việc tổ chức thi hành pháp luật, cung cấp dịch vụ hành chính công. Cùng với sự phân cấp, phân quyền cho địa phương và sự phát triển của nhu cầu xã hội, giữa các cơ quan, tổ chức thi hành pháp luật này sẽ có sự cạnh tranh với nhau(2).

 

Điều này thúc đẩy xã hội hóa cung cấp dịch vụ hành chính công dưới nhiều hình thức khác nhau. Có một xu thế phát triển của hoạt động tổ chức thi hành pháp luật là chuyển hóa hoạt động này thành dịch vụ công. Ví dụ, trước đây công chứng được coi là hoạt động hành chính nhà nước (thi hành pháp luật về công chứng), sau đó được chuyển hóa thành một loại dịch vụ công. Dự thảo Luật Phòng, chống ma túy (sửa đổi) được Chính phủ thông qua, trình Quốc hội gần đây đã có sự thay đổi nhận thức về biện pháp quản lý hành chính bắt buộc đối với người sau cai nghiện ma túy, theo đó từ quản lý bắt buộc sau cai nghiện sang hình thức cung cấp dịch vụ hỗ trợ hòa nhập cộng đồng(3). Một số hoạt động trong cơ quan hành chính nhà nước như lái xe, sửa chữa điện nước, vệ sinh cơ quan… cũng đã được chuyển theo hướng vừa mang tính chất hành chính (do công chức thực hiện), vừa mang tính chất dịch vụ công (có thể thuê cơ sở ngoài công lập cung cấp theo hợp đồng).

 

Thứ tư, khi khoa học và công nghệ phát triển (nhất là công nghệ thông tin) sẽ làm thay đổi cơ bản phương thức, cách thức tổ chức thi hành pháp luật, cung cấp dịch vụ hành chính công trên không gian mạng, rất thuận tiện cho người dân. Điều này tạo cơ sở để xã hội hóa đối với một số loại dịch vụ hành chính công hoặc một số công đoạn của quá trình cung cấp dịch vụ một cách minh bạch, thuận lợi, dễ tiếp cận với người dân và doanh nghiệp.

 

3. Thực trạng và xu hướng chuyển giao

 

Việt Nam hiện nay chưa chính thức thừa nhận khái niệm dịch vụ hành chính công và hoạt động này tuy chưa được pháp luật quy định một cách cụ thể, nhưng trên thực tế hoạt động tổ chức thi hành pháp luật trên một số lĩnh vực đã được xã hội hóa, chuyển giao cho các tổ chức xã hội thực hiện một phần.

 

Cụ thể, Nghị định số 45/2010/NĐ-CP quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội quy định hội có tính chất đặc thù có quyền: “Tham gia thực hiện một số hoạt động quản lý nhà nước, dịch vụ công thuộc lĩnh vực hoạt động của hội theo quy định của pháp luật”(4)... “Các hội có tính chất đặc thù được cấp kinh phí hoạt động theo số biên chế được giao; bảo đảm kinh phí để thực hiện nhiệm vụ nhà nước giao và hỗ trợ cơ sở vật chất và phương tiện hoạt động; được khuyến khích, tạo điều kiện tham gia thực hiện một số hoạt động quản lý nhà nước, các dịch vụ công; thực hiện tư vấn, phản biện và giám định xã hội; thực hiện các chương trình, đề tài, dự án”(5). Ví dụ, việc cấp chứng nhận xuất xứ hàng hóa (C/O) do Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI) thực hiện theo ủy quyền(6); việc cấp hạn ngạch xuất khẩu gạo do Hiệp hội Lương thực Việt Nam (VFA) thực hiện(7); việc quản lý hoạt động của luật sư, tổ chức của luật sư do Liên đoàn Luật sư Việt Nam thực hiện trong khuôn khổ chế độ tự quản của luật sư (8).

 

Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, thực hiện một số tổ chức hội để xảy ra tình trạng không minh bạch, trở thành rào cản đối với một số doanh nghiệp trong hoạt động sản xuất kinh doanh.

 

Ví dụ, trước đây luật sư và văn phòng luật sư đều do Nhà nước quản lý bằng các biện pháp hành chính. Trong quá trình đổi mới quản lý nhà nước đối với luật sư, chế độ tự quản của luật sư được thừa nhận và có bước phát triển mạnh mẽ, nhất là từ khi có Luật Luật sư năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2015). Theo đó, nhiều hoạt động quản lý hành chính nhà nước đối với luật sư do cơ quan nhà nước thực hiện đã được xã hội hóa dưới hình thức thực hiện chế độ tự quản của luật sư.

 

Theo quy định của pháp luật, các tổ chức hành nghề, tổ chức xã hội nghề nghiệp của luật sư đã được thành lập ở hầu hết các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Trên thực tế, vai trò tự quản của Liên đoàn Luật sư Việt Nam, của Đoàn Luật sư trong quản lý luật sư chưa phát huy triệt để do hạn chế về kinh phí, cơ sở vật chất, nguồn nhân lực, tổ chức bộ máy… Tình trạng một số luật sư vi phạm pháp luật, điều lệ, quy tắc đạo đức và ứng xử nghề nghiệp có chiều hướng gia tăng làm giảm sút hình ảnh, uy tín của nghề luật sư trong xã hội, nhưng tổ chức luật sư chậm xử lý hoặc xử lý chưa nghiêm.

 

Thực trạng trên cho thấy, chính ngay các hiệp hội do bị hành chính hóa hoặc do năng lực còn hạn chế nên việc thực hiện các thủ tục hành chính được ủy quyền hoặc được Nhà nước chuyển giao cũng trở nên phức tạp, gây phiền hà, hoặc trở nên độc quyền, không minh bạch.Thực tế này đặt ra yêu cầu phải có sự giám sát, kiểm soát chặt chẽ, thường xuyên của cơ quan nhà nước, rộng hơn là phải có cơ chế kiểm soát phù hợp.

 

Bên cạnh đó, trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, pháp luật đã cho phép thành lập các cơ sở cai nghiện ma túy bắt buộc ngoài công lập nhằm huy động nguồn lực của xã hội để thực hiện biện pháp xử lý vi phạm hành chính đối với người nghiện ma túy từ 18 tuổi trở lên theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính. Dự thảo Luật Phòng, chống ma túy (sửa đổi, bổ sung) đang được trình Quốc hội cũng đề xuất sửa đổi, bổ sung biện pháp quản lý sau cai nghiện tại nơi cư trú theo hướng chuyển từ quản lý bắt buộc sau cai nghiện sang hình thức cung cấp dịch hỗ trợ hòa nhập cộng đồng cho người sau cai nghiện. Các điểm tư vấn, cai nghiện tại cộng đồng trực tiếp thực hiện; Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã là cơ quan phối hợp (không trực tiếp thực hiện).

 

4. Một số kiến nghị

 

Một là, đẩy mạnh các hoạt động nghiên cứu khoa học, tham khảo kinh nghiệm của các nước phát triển để sớm đi đến thống nhất nhận thức về khái niệm dịch vụ hành chính công; về tính tất yếu và xu hướng trong việc xã hội hóa các dịch vụ hành chính công ở Việt Nam.

 

Hai là, cần nghiên cứu, tổng kết thực tiễn một số loại dịch vụ hành chính công đã được xã hội hóa ở nước ta từ khi bắt đầu công cuộc đổi mới đến nay. Trên cơ sở đó, đề ra chủ trương, quan điểm chính thức về việc chuyển giao một số dịch vụ hành chính công cho các doanh nghiệp và tổ chức xã hội đảm nhiệm với những cách thức, hình thức, bước đi phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam; đặt trong tổng thể cải cách hành chính nhà nước nói riêng và cải cách bộ máy nhà nước nói chung theo yêu cầu xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trước mắt có thể đề xuất cho thực hiện thí điểm xã hội hóa ở những mức độ nhất định đối với một số loại hình dịch vụ hành chính công phục vụ thiết thực cho người dân và doanh nghiệp.

 

Ba là, tiếp tục đẩy mạnh cải cách bộ máy hành chính đồng bộ theo các chuẩn mực, nguyên tắc của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong đó, cần phân biệt và tách bạch các hoạt động có tính chất, vai trò khác nhau của cơ quan hành chính nhà nước, trước hết là tách bạch giữa quản lý nhà nước với cung cấp dịch vụ công, nhất là giữa hoạch định chính sách, tham mưu xây dựng, ban hành pháp luật với hoạt động tổ chức thi hành pháp luật, tạo tiền đề để xã hội hóa, huy động các nguồn lực xã hội, nâng cao chất lượng, hiệu quả cung cấp các dịch vụ công và dịch vụ hành chính công, đồng thời góp phần tinh gọn bộ máy hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

 

Bốn là, hoàn thiện chế định hợp đồng hành chính. Đây là hợp đồng được ký kết giữa một cơ quan hành chính nhà nước với cá nhân, tổ chức thuộc khu vực ngoài nhà nước để giao cho cá nhân, tổ chức đó thực hiện một hay một số dịch vụ hành chính công hoặc xây dựng, kinh doanh, khai thác. Việc hình thành, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về hợp đồng hành chính sẽ tạo cơ sở pháp lý thúc đẩy việc chuyển giao các dịch vụ hành chính công cho các doanh nghiệp, tổ chức xã hội một cách minh bạch, an toàn, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước với cá nhân, tổ chức, tạo mối quan hệ trách nhiệm giữa nhà nước và công dân, bảo đảm quyền, lợi ích của các bên liên quan.

 

Năm là, phân định rõ quyền tư pháp, quyền hành pháp, quyền hành chính. Khoản 1 Điều 102 Hiến pháp năm 2013 quy định Tòa án là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Theo quy định của Hiến pháp, chỉ Tòa án mới được coi là cơ quan tư pháp; hoạt động xét xử của Tòa án được coi là hoạt động tư pháp. Trong khi đó, các cơ quan điều tra, truy tố không phải là cơ quan tư pháp; hoạt động điều tra, truy tố liên quan trực tiếp đến việc xét xử của Tòa án theo quy định của các luật tố tụng nên được coi là hoạt động tham gia tố tụng; thi hành án dân sự, hình sự, hành chính không phải là hoạt động tham gia tố tụng, mà là các hoạt động hành chính (không có cơ sở để gọi là hoạt động hành chính - tư pháp). Nhận thức đúng và phân định rõ cơ quan tư pháp, quyền tư pháp, hoạt động tư pháp với cơ quan hành chính, hoạt động hành chính, dịch vụ hành chính công, mà thực chất là phân công, phân định rõ quyền lực giữa quyền tư pháp, quyền hành pháp, quyền hành chính là tiền đề quan trọng để từng bước xã hội hóa mạnh mẽ các hoạt động hành chính - tư pháp, thậm chí được coi là các hoạt động tư pháp như thi hành án hình sự, dân sự.

 

Sáu là, thừa nhận và khẳng định đúng vị trí, vai trò của xã hội trong quan hệ với nhà nước, nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Trên cơ sở đó, tạo điều kiện, cơ sở thúc đẩy từng bước nâng cao trình độ, năng lực tự quản của xã hội, trước hết là các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, các cộng đồng dân cư. Đồng thời, cần khắc phục xu hướng “hành chính hóa”, “nhà nước hóa” trong tổ chức và hoạt động của các tổ chức này.